近日，由中央财经大学党委副书记、副校长马海涛教授、中国财政发展协同创新中心博士生秦士坤撰写的论文《财政压力如何影响民生支出》在我校A类学术期刊《经济学动态》2022年第10期正式刊发。
如何在财政紧张时期分配稀缺资源，已成为地方政府最具争议和重要的决策之一。近年来，地方政府面临严峻的收支矛盾，引发持续关注。例如，2021年末，鹤岗市宣布实施财政重整计划，成为我国首个财政重整的地级市。随着偿付责任的到期以及收入形势的恶化，未来可能会有更多城市面临财政重整压力。值得探究的是，地方政府会如何通过改变支出结构来应对财政压力？地方政府是否能够有效保障民生支出，维持基本公共服务？已有文献试图回答这一问题，然而得出的结论却不尽相同，甚至彼此存在冲突。本文结合公共经济学与公共管理学相关理论，使用2014—2019年我国地市级面板数据检验这一研究命题。
研究假说方面，本文认为在面临财政压力时，地方政府倾向于保障民生类支出，而削减经济类支出。这一行为的内在机制是，随着财政压力的提升，政府间关系会发生变化，中央政府影响力会显著增强，并借助政绩考核体系等手段影响地方政府的预算支出分配过程，最终能够保障“三保”领域的资金供给。因此，本文认为财政压力与地方政府民生支出应当呈正相关。
研究设计方面，影响本文研究结果可信度的关键是财政压力指标的测度。有关如何测度财政压力，现有文献通常使用财政政策冲击或收支缺口来测度财政压力。然而，政策冲击难以完整捕捉财政压力的总体规模与动态变化，而收支缺口很大程度上反映的是转移支付规模，而非财政压力程度。因此，有必要构建更符合客观现实的财政压力指标。本文从收支两端测度财政压力：在支出端，本文使用地方政府债务余额与PPP未来财政支付责任（已考虑项目收益等因素）的总和衡量财政偿付责任。在收入端，本文使用一般公共预算收入与政府性基金收入的总和衡量综合财力。最终，本文以财政偿付责任规模占综合财力的比重来衡量财政压力。这一指标不仅更贴合当前我国防范化解重大风险的历史背景，且能够全面衡量地方政府的财政压力水平以及动态变化趋势。此外，本文还引入了财政压力的工具变量，以解决内生性问题。
本文实证结果发现：第一，当面临财政压力时，地方政府所采取的并非紧缩策略，而是通过平衡策略保障民生支出，这一结论与部分前期文献不同，其内在机制是源于财政压力下中央政府影响力的增强；第二，地方政府在分配支出资源时存在“类啄序”，即优先保障民生支出，其次是运转支出，而经济支出最容易被削减。在民生支出中，社保、教育领域被优先支持。
图1 财政压力对不同支出类别的影响系数
本文启示如下：第一，加强地方政府财政感知能力，防范财政风险。从财政偿付责任视角，当前地方政府财政压力主要来自于存量政府债务与PPP支付责任，相较于政府债务，PPP所形成的财政压力更容易被政府部门所忽视，继而引发财政风险。只有让财政压力的客观水平与决策者的感知水平尽可能接近，才能有效管控财政压力并将其维持在合理区间。第二，进一步优化支出结构，过好“紧日子”。当民生支出增加时，必然会挤占其它类支出。尽管中央政策强调压缩一般性支出，然而一般性支出中实际可用于压缩的空间并不大，从而会导致议价能力较弱的部门支出被缩减，对长期可持续发展产生负面影响。因此有必要持续优化财政支出结构。第三，关注民生支出资金的使用绩效。在中央政策号召下，民生类支出得到了一定的保障，但基于功能分类的支出科目并不能完全反映财政资金在民生领域的实际使用情况。建议通过科学方法呈现资金投向与使用效率，确保重点领域财政资金能够得到有效利用。
原文信息：马海涛 秦士坤，2022：《财政压力如何影响民生支出》，《经济学动态》第10期。
